苏州为什么成为最强地级市？任泽平：“有为政府+市场化导向”的有机结合

　　文：任泽平团队

　　特别鸣谢：白学松、张硕

　　香港大学谢于薇、复旦大学王贝宁对本文数据整理有贡献

　　导读

　　苏州有2500多年历史，自古经济繁荣，明清为全国经济文化中心、第一商业都会。 新中国成立以来，苏州先后经历乡镇工业崛起、外向型经济腾飞、开放型创新经济等发展阶段，成长为中国最强地级市：

　　2021年上半年GDP总量居全国第6、地级市之首，人均GDP全国第3（剔除资源型城市），财政收入全国第5、仅次于北上深杭；

　　人口持续集聚，是江苏唯一人口破千万城市，人口比重、增速、增量全省第一；

　　2020年装备制造业产值突破万亿大关，新一代信息技术、生物医药、纳米技术、人工智能四大先导产业产值占规上工业产值比重25%；创新能力突出，高新技术企业数全省第一、全国第五； 境内A股上市公司144家，居全国前五； 科创板上市公司20家，居全国前三。

　　苏州为什么这么牛？我们的研究发现，苏州既不是强势政府主导的发展模式，也不是自由放任的市场主导发展模式，而是“有为政府+市场化导向”的有机结合模式，成功的关键是“长三角区位优势+极佳的营商环境+清亲的政商关系+外向型经济+制造业立市”，同时，政府在产业招商和转型升级中敢为人先、发展意识超前，打造多个国家级开发区引擎，大力吸引高层次人才集聚，助力苏州在几百个地级市中脱颖而出、成为领头羊。

　　1）苏州是离上海最近的地级市，且到上海的交通建设优于100km辐射圈内其他城市。

　　2）苏州政府眼光超前。早期城市定位上提出“主动接受上海辐射，实行错位发展”；发展过程中在对外开放和经济转型中主动抢跑；发展规划上高标准高起点借鉴新加坡园区经验，在工业园区建设中在国内首次提出并推行“先规划后建设、无规划不开发；规划即法、执行到底”原则。

　　3）以12个国家级开发区为引擎，区内制造业发展强势，产业结构以电子信息和机械制造为基础，以生物医药、新一代信息技术、纳米技术、人工智能四大高新产业(行情300832,诊股)为重点。

　　4）苏州在招商方面借鉴新加坡在国内首创敲门式招商，营商方面做到营商过程透明化、营商关系市场化、营商协议规则化、营商审批高效化。

　　5）人才政策力度大、范围广，近十年高层次人才占人才总量比重由5.6%增至9.0%。

　　正文

　　1 苏州模式：创新驱动的开放型经济蝶变

　　自古经济繁荣：“天下粮仓”、“全国第一商业都会”。苏州有近2500年历史，地理位置得天独厚，地处长三角东南部，西抱太湖，北依长江，京杭大运河贯穿南北，河港密布、四通八达；自然条件优越，气候温和，土地肥沃，农业发达，物产丰富，享“上有天堂，下有苏杭”、“天下粮仓”等美誉。春秋吴国时苏州是政治、经济中心，手工业、青铜冶铸业、造船业发达；秦汉时被称为“江东一都会”，青瓷器制造水平和规模领先；隋朝苏州借大运河发展漕运，成为最大商业都会；唐代商业规模仅次于扬州；唐末宋初，坊市制度瓦解打破城市区划对居民商业行为限制，工商业取代传统手工业农业成为主流；南宋苏州行政级别仅次于国都杭州；明清苏州经济作物种植面积扩大，推动农产品(行情000061,诊股)商业化，进而催生资本主义萌芽，商品经济发达，此阶段成为全国经济文化中心、第一商业都会。鸦片战争至辛亥革命期间，上海作为通商口岸兴起，取代苏州经济中心地位；后续一系列战争的冲击使苏州经济濒临崩溃。

　　1949-1978年：农业、手工业、私营工商业全面改造，从百废待兴走向全面复苏。改革开放前苏州发展分两阶段：1）经济恢复期，苏州政府将官僚资本主义企业改造成社会主义公营工厂，并创办、改造、组建全民所有制企业，确立国营经济主导地位；在郊区土改消灭封建土地所有制；扶持有利于国计民生的私营工业和手工业。2）社会主义改造期，苏州响应国家要求对生产资料进行社会主义改造、工业企业合并与重组。1956年，郊区农业全部实现合作化，私营工业、手工业全部实行公私合营，形成由电力、建材、机械、化工、轻工、纺织组成的新格局。苏州生产总值从1952年的4.4亿元增至1978年的32.0亿元，增长6.3倍，高于全国同期的4.4倍，在全国位列15。

　　1979-2002年：苏州以工业为主的集体所有制乡镇企业模式为发展起点，确立先发优势，后乡镇企业经历改制阵痛重焕生机。乡镇工业前身是50年代的社队工业。1979年中央提出“社队企业要有一个大发展”方针，苏州乡镇工业迎来发展高潮。政府一方面开展乡镇企业整顿，指派农村能人担任负责人，提高企业经营水平；另一方面利用区位优势开展同城市大工业的横向联合，联合内容包括零部件加工、联产联购联销，解决计划经济下生产原料不足困境。1987年，乡镇企业抓住国家开放开发机遇，实施“外向带动”战略，发展外向型经济。1988年，苏州乡镇企业户数超1.5万家，创历史最高；1992年，乡镇工业产值占工业总产值超70%。苏州确立乡镇工业在全国的先发优势。1994年，随着短缺经济时代结束，产权不清、政企不分导致乡镇企业效益降低，乡镇企业产权制度改革开启，1995年改变单一集体所有制格局，2002年国有、集体资本全面退出，乡镇企业以个体、私营经济的形式重焕生机。1979-2002年，苏州生产总值在全国排名由第14名升至第5名，仅次于北上广深四城。

　　1989-2012年：乘国内开放和国际产业转移东风，苏州提出“从五湖四海走向五洲四洋”战略，成为“世界工厂”，确立外向型经济龙头地位。80年代中期，以内向型经济为主的苏州面临技术装备陈旧、工业结构落后、原材料采购和产品销售难、经济效益低问题。同时，国际国内环境出现重大变化。国际上，新技术革命促使劳动密集型产业向发展中国家转移；国内，1985年苏州被国务院列为沿海开放地区；1988年中央明确沿海经济发达地区率先参与国际经济大循环；1990年中央提出开发浦东以带动长江流域发展战略。苏州抓住国内外环境变化机遇，提出“从五湖四海走向五洲四洋”战略，推动经济从内到外拓展。通过建立经开区、工业园区，外资投资、外贸出口、对外经济高歌猛进，成为世界工厂，确立以加工贸易为主的外向型经济龙头地位。2012年，苏州实际利用外资达最高点，占全国比重增至8.1%，比1990年增长131倍；进出口总额和出口额分别比1990年增长349倍和211倍；境外投资以中国香港、日本、东盟、新加坡为主，分别占30.6%、15.2%、12.2%、10.2%。

　　2013年至今：创新驱动纳入苏州发展规划，苏州从以低端制造业为主的“世界工厂”向以高端制造业和服务业为主的“创新高地”转型。2013年，由于苏州生产要素成本上升、资源短缺、环境容量约束，劳动密集型低端产业因竞争力下降撤离苏州，利用外资下降，苏州从要素拉动转向创新驱动转型，由引进外资转向引进创新资源，由发展低端劳动密集型制造业转向以新一代信息技术、生物医药、纳米技术、人工智能为主的高端制造业，由制造业转向服务业。从经济实力看，2021年上半年，苏州GDP总量居全国第6、地级市之首，人均GDP全国第3，人均可支配收入全国第7，财政收入仅次于北上深杭。人口方面，苏州是省内唯一人口破千万城市，近十年人口比重、增量、增速稳居第一。产业结构上，苏州形成第三产业为主、第二产业高质量发展格局。服务业比重达52%，其中高技术服务业贡献有力，规上营业收入比上年增长13.8%；工业结构持续优化，装备制造业产值突破万亿大关，新一代信息技术、生物医药、纳米技术、人工智能四大先导产业产值占规上工业产值比重25%。创新能力上，2020年苏州高新(行情600736,诊股)技术企业数全省第一、全国第五。境内A股上市公司144家，居全国前五；科创板上市公司20家，居全国前三。

　　2 苏州为什么这么牛？

　　苏州为什么这么牛？我们的研究发现，苏州既不是强势政府主导的发展模式，也不是自由放任的市场主导发展模式，而是“有为政府+市场化导向”的有机结合模式，成功的关键是“长三角区位优势+极佳的营商环境+清亲的政商关系+外向型经济+制造业立市”，同时，政府在产业招商和转型升级中战略前瞻，打造多个国家级开发区引擎，大力吸引高层次人才集聚，助力苏州在几百个地级市中脱颖而出、成为领头羊。

　　2.1距离上海最近，较早对接上海，是资源外溢最大受益者

　　苏州是离上海最近的地级市，且到上海的交通网络建设优于100km辐射圈内其他城市。地理位置上，苏州是离上海最近的城市，接受上海辐射最强。一线城市外溢能量与辐射半径相关，距离高能量级城市越近，接受辐射越强。苏州紧邻经济中心上海，距离上海约85公里，而嘉兴、南通距上海分别为88、100km，无锡、南京、宁波、舟山与上海距离大于100km。从交通网络看，苏州公路沿沪宁线，铁路沿京沪线，航运有长江及京杭大运河，优于嘉兴、南通。交通是影响接轨上海的重要因素，交通便利可降低运输成本、缩短生产周期，苏州交通网络建设长期优于嘉兴、南通。公路运输方面，苏州位于沪宁线，民国时期便是中国经济命脉，1996年江苏省修建的第一条高速公路就是沪宁高速，使苏州和上海运输时间由2.5h缩短到1h。而嘉兴和上海间的沪杭线历史上重要性、高速通车时间、交通流量均远不及沪宁线。铁路运输方面，苏州位于京沪铁路沿线，根据中国铁路官网数据，苏州每日往来上海有270趟车次，远高于上海与南通、嘉兴45、156趟车次。航运上，苏州紧邻长江口，有京杭大运河及由张家港港、常熟港和太仓港组成的苏州港，是长江经济带产业转移主要承接城市。而南通虽邻长江但却位于江北，一定程度上阻碍与上海对接；嘉兴在航运上仅有钱塘江。

　　2.2 政府发展意识超前，敢为人先主动争取，抢跑每一步

　　苏州政府在发展战略上具有超前眼光。早期城市定位上提出“主动接受上海辐射，实行错位发展”；发展过程中在对外开放和经济转型中主动抢跑；发展规划上在工业园区建设中在国内首次提出并推行“先规划后建设、无规划不开发；规划即法、执行到底”原则。

　　1）从早期城市定位看，苏州政府80年代即形成“要发展、靠上海”观念，90年代较早明确接轨上海战略。早在乡镇工业期苏州政府即形成“要发展、靠上海”观念，利用上海星期日工程师吸收上海国营大厂和科研院所先进技术和经验。对外开放和产业转型升级阶段，苏州政府较早提出“主动接受上海辐射，实行错位发展”战略，能够充分利用紧邻上海优势，摆正自身与上海的定位，做上海不想做、不便做的产业，上海负责0-1环节，苏州负责1-10环节。以信息产业为例，上海主攻软件，苏州就发展硬件。错位发展战略降低了苏州与上海产业重叠与竞争程度，深化了苏州与上海间的产业合作，二者形成了良好的竞合关系：上海创新能力与高端产业的落地离不开苏州强大的生产能力配合。

　　2）从发展步伐看，苏州政府抢跑每一步，1984年自担风险率先建立中国第一个自费开发区，2005年苏州工业园区便开始谋求产业转型，比国内其他城市早6年。苏州政府在外向型经济与产业转型两阶段敢为人先、主动争取、实现抢跑。首先，苏州外向型经济崛起一定程度是由于政府率先抢占先机。1984年国家相继设立第一批沿海经济特区与经济技术开发区，苏州并无一席之地。尽管苏州在经开区设立上无国家政策支持，但政府仍主动抢抓外向型经济初期机遇，苏州下辖县昆山耗资50万建立中国第一个自费开发区，自担风险在上海投放广告进行招商引资。其次，苏州政府较早意识到过度依赖外向型经济及依赖中低端制造业风险，抢先开始产业转型升级。2008年金融危机使中国以外向型经济为主的发展模式遭遇危机，2011年各大城市开始产业转型升级。而苏州政府早在2005年便开始谋求工业园区从外向型经济向创新型经济转型，得益于政府前瞻性转型战略，苏州在2008年金融危机、2020年疫情期间受经济冲击较小，2020年上半年疫情期间GDP逆势增长0.8%，工业产值超上海成为世界第一。

　　3）从发展规划看，苏州政府理念超前，在工业园区建设时在国内首次提出“先规划后建设、无规划不开发；规划即法、执行到底”原则。苏州工业园区规划超前，27年来开发建设与规划高度吻合。在规划形成上，摒弃国内普遍采用模式，借鉴新加坡第一家工业园区裕廊工业区“规划先行，一张蓝图干到底”理念。不同于中国其他园区“边开发、编规划”、“先开发建设后补规划”模式，苏州工业园区坚持“先规划后建设、无规划不开发”原则，一次性规划，初期以3600万元高价用一年时间聘请中新双方专家编制园区总体规划；后期累计投入2亿多美元完成300多项专业规划。在规划管理上，建立“规划即法、执行到底”的管理制度，园区开发建设与27年前的规划高度吻合。规划制定和变更需经“总规划师负责”和“规委会审定”两道关；规划实施管理需经“规划师-处长-总规划师”三级审批；各类用地必须按用途使用，不因开发商变更规划，从而避免随意开发。在规划内容上，产业发展与城市建设并进，产城高度融合。基建方面，在国内大多开发区是“五通一平”、“七通一平”时，苏州工业园区投入400亿元超前建设高水准“九通一平”；服务配套方面，建成生产生活服务设施100多万平米，引入沃尔玛、家乐福等商业品牌10多个，集聚汇丰、渣打、普华永道等专业服务机构100多家，引入时间和规模领先于其他地级市。

　　2.3 以12个国家级开发区为引擎，区内制造业发展强势

　　因国家级开发区战略定位高、受政策辐射，苏州经济发展高度开发区化。首先，苏州经济发展开发区化特征明显。通过梳理我们发现苏州以9个国家级经开区、3个国家级高新区的绝对优势领先于其他地级市。除去姑苏区因古城保护在开发上受限，苏州其余4区及下辖4县均拥有至少一个国家级开发区。其次，苏州经济发展开发区化的原因在于：一，开发区战略定位高；二，开发区享受众多特殊政策。以苏州工业园区为例，战略定位上，最高层管理机构中新政府联合协调理事会的主席由中新两国副总理担任；特殊政策上，园区享受合资企业5年免税、上不封顶自行审批特权、园区公积金制度等特殊政策。

　　以12个国家级开发区为引擎，区内制造业发展强势，产业结构以电子信息和机械制造为基础，以生物医药、新一代信息技术、纳米技术、人工智能四大高新产业为重点。制造业是苏州的支柱产业，苏州初期依靠跨国公司产业转移国际环境和自身土地、劳动力成本低、税收优惠政策优势建立了雄厚的制造业基础，吸引了以电子信息制造和机械制造为主的外资制造业生产工厂，外商制造业的投资带动大量生产设备及上下游民营企业发展，构成制造业产业价值链。后期随生产要素成本优势渐失，苏州通过培植产业集群、改善物流条件、鼓励科创研发成功向生物医药、新一代信息技术、纳米技术、人工智能四大高新产业转型。产业集群上围绕主导产业的产业链招商，以产业链中龙头企业为基础进行辐射和延伸，建立产业集群；物流上以先进制造业企业为中心降低物流成本，以工业园区为例，其将上海机场(行情600009,诊股)监管仓库延伸到园区，实现跨关区信息共享，提升物流速度；科创研发上给予科创企业与人才重大奖励，如三年滚动遴选1000家创新型企业，参照国家高企所得税政策给予三年奖励。

　　2.4 敲门式招商理念先进，服务型营商环境极佳

　　苏州借鉴新加坡经验，在国内首创敲门式招商，设置招商办事处，主动对接、服务企业需求。敲门式招商由“新加坡经济奇迹之父”吴庆瑞向苏州工业园区引进。根据新加坡经验，敲门式招商是指在全球设置招商办事处，收集当地跨国公司产业转移需求并将信息上报至经济发展部门，由部门派专人逐个负责“敲门”，对接其需求完成招商引资。苏州工业园区是全国最早利用敲门招商的园区，招商局设立特有的招商资源办事处，在全球举办招商会、洽谈会寻找有客观产业转移需求的企业并逐一敲门。敲门式招商因配备专业招商部门、能准确抓住企业需求、主动出击诚意十足而成效显著。截至2019年，苏州工业园区引进84家世界500强企业，在区内投资131个项目。

　　苏州营商过程透明化，营商关系市场化，营商协议规则化，营商审批高效化。投资者对投资地域的选择受投资环境影响，而投资环境取决于地方政府，建设服务型政府是改善投资环境的重要环节，苏州政府是服务企业的营商典范。以工业园区为例：营商过程透明化，推行社会服务承诺制和违诺投诉制，建立24小时值班制并开通服务热线，对企业遇到的问题随时接待、立即处理。打造低成本服务环境，仅保留工商注册、土地使用、税务登记3项收费，确保企业低成本竞争优势。营商协议规则化，园区管委会通过经济、法律等手段保证政策透明度、可预见和稳定性，办事程序规则化，营造公开、公平、公正投资环境。营商关系市场化，政府以服务企业为主，不干预企业经营。园区发展初期即成立企业服务部门，定期走访企业，听取企业意见，力求提供超越并领先于投资者需求的政府服务。营商审批高效化，建设项目审批事项从56项降至8项，审批时间由90天降至25天，专设现场办公、集中办事的一站式服务中心。极佳的营商环境节省了企业投资前期的磨合成本，赢得外资青睐，根据毕马威数据，2020年园区 营商环境得分79.6，模拟排名全球第25位。

　　2.5 人才政策力度大、范围广，高层次人才集聚

　　创新领军人才科研经费最高支持额200万元，人才租房最高补贴8000元/月，高于无锡；租房一年即可落户，较南京更宽松。随少子化和老龄化加剧，苏州人口红利优势消减，叠加产业转型需要，苏州2010年起推出涵盖人才引进、落户、住房、生活服务等政策，政策力度大、范围广。从人才引进看，苏州2016年推出《姑苏创新创业领军人才计划实施细则》，创新领军人才科研经费最高支持额200万元，并设置青年领军人才类别。而无锡“太湖人才计划”中创新领军人才科研经费最高支持额仅100万元，且未提及青年领军人才。从落户政策看，苏州2020年宣布租房一年以上即可落户。而南京落户政策放宽时点、政策力度均不及苏州。从人才住房看，苏州2018年针对高层次人才推出人才乐居工程，为其提供购房、租房、房贷优惠，其中购房补贴最高500万元，租房补贴最高8000元/月，房贷可放宽至贷款限额的4倍。对标无锡的“太湖人才计划”高层次人才服务保障，购房及租房力度小于苏州，未提及房贷优惠。从生活服务看，苏州在2010年推出《苏州市高层次人才享受生活待遇暂行办法》，在社保、税收、子女教育上提出细致有力措施；而无锡2019年才印发《太湖人才计划高层次人才服务保障实施办法的通知》，政策内容细化程度不及苏州。

　　高层次人才集聚，近十年人才总量年均增长率7.8%；产才高度融合，98%的领军人才企业集中在重点发展的战略性新兴产业。从人才指标看，2020年，苏州自主申报入选国家级重大人才工程291人，其中创业类146人，连续8年位居全国大中城市首位；入选省“双创计划”1114人，连续14年位居全省首位。2010-2020年，人才总量年均增长率7.8%，远高于无锡同期的5.1%，高层次人才占总人才比重由5.6%增至9.0%。从产才融合看，苏州根据产业需求 引进人才，人才集聚加速产业发展，尤其是新兴产业。根据政府数据，98%的领军人才企业集中在重点发展的战略性新兴产业。全市20个省级以上开发区集聚了85%的领军人才和65%的高层次人才，创造了70%以上的GDP、80%以上的工业总产值。