走出去智库：美国金融制裁的模式、影响与政策应对

　　走出去智库观察

　　7月以来，特朗普签署《香港自治法》、美国政府发布南海声明、对华为等中国科技公司员工实施签证限制……一系列事件接踵而来，而其中“香港有可能被除名美国国际支付体系SWIFT”的影响更广泛。

　　走出去智库（CGGT）观察到，美国对朝鲜、伊朗、俄罗斯等国发动了长达数年的金融制裁，违反禁令的金融机构受到美国的严厉处罚，包括巨额罚款、吊销执照，甚至被追究刑事责任等。为摆脱被美国束缚或制裁的被动处境，不少国家都尝试建立自己主导的新国际收付清算体系。

　　针对美国对华政策及相关措施，走出去智库（CGGT）特约法律专家、北京大成总部高级合伙人蔡开明律师团队每天进行跟踪分析，并发布《出口管制、经济制裁、数据保护、贸易救济、反商业贿赂快讯》，如有需要可在智库公众号后台留言。

　　中国如何应对美国的金融制裁？今天，走出去智库（CGGT）刊发国家金融与发展实验室高级研究员郑联盛的文章，供关注美国金融制裁的企业管理者参考。

　　要 点

　　1、在美国金融制裁的政策框架中，美国可以就一个国家的私人部门银行、国有或国家控制银行以及中央银行这三类机构进行差别化、针对性的制裁。

　　2、根据美国紧急状态的相关法律，美国总统具有宣布紧急状态的权力并可实施与紧急状态相关的政策，包括对相关实体进行各种程度的金融制裁。其中最高级别的制裁就是针对特定国家的敌对性经济制裁，包括冻结甚至罚没该国资产，罚没的范围包括但不限于银行存款、股票和债权等。

　　3、出于未来风险防范的要求，相关部门、机构应该针对美国金融制裁清单进行全面梳理，明晰与美国金融制裁对象的关联程度、制裁内容、潜在影响以及应对之策。

　　正 文

　　国家金融与发展实验室高级研究员

　　一、美国金融制裁的主要模式和影响

　　美国财政部主导了美国对外金融制裁的政策制定和实施，通过国家制裁、清单制裁和行业制裁等类别对外实施不同程度的金融制裁，甚至在对伊朗金融制裁中采用次级制裁。国家制裁、清单制裁和行业制裁等类别的制裁项目经常出现交叉，比如对一个国家的制裁可能有清单制裁也可能有行业制裁。为了进一步了解美国金融制裁的影响，本文根据被制裁方来进行模式区分，梳理对个人和私人部门银行、国有大型金融机构、中央银行以及整个国家金融资产等进行制裁的影响。值得注意的是，经过数十年的实践和发展，美国金融制裁体系已经比较复杂，因此，类别划分和模式区分不是十分严格。

　　对个人和私人部门银行的单点制裁

　　在制裁措施和清单方面，美国根据制裁名目、特定国家和严重程度等构建了以SDN清单和综合制裁清单为支撑的制裁措施和清单体系。根据过去较长时间的经验，针对中国相关实体的制裁主要涉及核武器与大规模杀伤性武器（NPWMD）、毒品交易（SDNT）、全球恐怖主义（SDGT）等主题型制裁项目以及针对朝鲜、伊朗、叙利亚、俄罗斯等国别型制裁项目，其中与针对朝鲜、伊朗等国的制裁相关的最多。

　　综合制裁清单以及SDN清单制裁的对象主要是个人、企业、私人部门金融机构等。这些措施可能会对相关实体本身产生较大的影响，但仍是一种个案式的制裁，不会对一个经济体带来重大的金融风险和金融安全问题。比如，2014年6月法国巴黎银行为美国实施制裁的国家转移资金而被罚款89.7亿美元，一度使该银行经营陷入波动。再比如，美国对中国某银行等的制裁主要是由针对伊朗的金融制裁项目所产生的“连带”制裁，对该银行的经营产生了显著的负面影响。对个人和私人部门银行的单点式制裁是美国“聪明制裁”的基本支撑。

　　对国有大型金融机构的制裁

　　在美国金融制裁的政策框架中，美国可以就一个国家的私人部门银行、国有或国家控制银行以及中央银行这三类机构进行差别化、针对性的制裁。在相关制裁项目下对个人、企业、私人金融机构或小型金融机构进行制裁之后，如果事态升级，那么美国可能根据相关法律和制裁项目对国有或国家控制的金融机构进行制裁。比如，特朗普政府退出伊朗核协议后，伊朗首家政府全资控股银行——伊朗商业银行（Tejarat Bank）受到美国金融制裁且进入SDN清单，这使得该银行无法在伊朗国外进行业务操作。在以中国为国别的制裁清单中，伊朗商业银行亦在列，这代表中国金融机构不能与其发生业务关系，否则就将成为美国金融制裁的连带实体。

　　由于国有或国家控制金融机构一般为大型机构或系统重要性机构，针对国有或国家控制金融机构进行制裁，会带有一定甚至明显的政治和安全意图，是一种针对性强、打击度高、破坏力大的金融制裁。第一，可能引发系统重要性问题。一般而言，国有大型金融机构都是各个经济体具有系统重要性的金融机构，倘若被制裁特别是进入SDN清单，那么对这些银行可能带来重大的打击，甚至可能引发系统重要性问题，以至爆发系统性金融风险以及整个金融体系的崩溃。第二，可能形成“金融孤岛”。假如一家国有银行被制裁，特别是进入SDN清单，绝大部分国际和国内金融机构都不敢与其发生业务往来，被制裁机构将成为“金融孤岛”。第三，可能更广泛地引发经济社会问题。大型国有或国家控制金融机构涉及较大规模的金融消费者，比如规模巨大的储户。一旦该机构被制裁导致业务运行停摆，那么可能引发严重的挤兑事件，甚至演化为严重的社会稳定问题。

　　美国对俄罗斯的金融制裁就采用了对大型企业和银行重点打击的方式，给俄罗斯造成了较为严重的冲击。2014年3月克里米亚地区脱离乌克兰独立并申请加入俄罗斯联邦，以美国为首的西方国家对俄罗斯发起多轮制裁，其中的金融制裁力度空前。美国率先冻结了7名俄罗斯官员和包括国有企业在内的17家俄罗斯企业在美境内资产，之后美国和欧盟又联合禁止俄罗斯国有金融机构参与欧洲金融市场交易，要求维萨（Visa）和万事达（MasterCard）停止向俄罗斯被制裁银行提供支付服务，限制俄罗斯能源和科技企业等的融资。其中，2014年7月俄罗斯前两大银行（俄罗斯联邦储蓄银行和俄罗斯外贸银行）被欧盟制裁，随后9月俄罗斯联邦储备银行被美国制裁。金融制裁给俄罗斯金融体系的稳定性带来了较大冲击，评级机构下调俄罗斯主权信用评级，卢布出现大幅度贬值，2014年当年超过1515亿美元资金流出俄罗斯，俄罗斯与外部的支付清算受到重大破坏。

　　对中央银行的破坏式制裁

　　中央银行是一个国家主权重要的支撑机构，对中央银行实施制裁可能使得两个经济体进入一种准战争状态。因此，对于中央银行的制裁一般十分慎重。2019年9月20日，美国宣布对伊朗实施“最高级别制裁”，即对伊朗中央银行、伊朗国家发展基金以及一家伊朗企业进行制裁。这是美国首次针对一家中央银行进行的全面制裁。伊朗中央银行在美国的资产将被冻结，更严重的是，绝大部分其他中央银行不敢与伊朗中央银行进行交流合作，使得伊朗中央银行的外部连接被破坏，而美国的政策目标就是要对伊朗中央银行的对外合作进行破坏式打击。

　　中央银行受制裁可能引发重大的金融稳定和金融安全问题。首先，中央银行境外资产被冻结将弱化金融稳定的基础。部分央行的境外资产，比如外汇储备投资，是其所在国家金融稳定和金融安全的物质保障。境外资产被冻结以至罚没，将动摇金融稳定的基础。其次，央行被制裁可能引发信用评级下调。央行是一个经济体金融体系的核心，央行受制裁可能会使金融稳定受到较大破坏，评级机构可能下调所在国家的主权信用评级，引发重大信用风险。再次，央行被制裁基本上代表所在国丧失国际融资机会。由于资产被冻结、评级下调以及信用风险加剧等原因，该央行、所在国商业银行以及其他企业难以在国际金融市场开展融资。最后，央行被制裁可能弱化了央行职能。该央行的货币政策、金融稳定等职能可能受到破坏，比如，市场对其最后贷款人职能的发挥将持怀疑态度。部分投机资金可能刻意做空所在国的金融资产，冲击其汇率制度等。

　　对特定国家的紧急资产冻结

　　根据美国紧急状态的相关法律，美国总统具有宣布紧急状态的权力并可实施与紧急状态相关的政策，包括对相关实体进行各种程度的金融制裁。其中最高级别的制裁就是针对特定国家的敌对性经济制裁，包括冻结甚至罚没该国资产，罚没的范围包括但不限于银行存款、股票和债权等。

　　1941年12月7日珍珠港被偷袭后，美国于12月26日宣布冻结日本在美国的全部资产，总数约1.3亿美元，并将日本所有的金融资产、进出口贸易资金都置于美国政府的管制之下。朝鲜战争爆发之后，因中国参战，1950年12月16日美国宣布冻结中国在美国的财产和资金。2018年6月底，特朗普总统一度企图启动《国际紧急经济权力法》的紧急状态条款对中国极限施压。一旦该法的紧急状态条款被开启使用，美国就可以对被制裁国实行贸易禁令、冻结并没收该国持有的美国资产。

　　美国冻结海外实体资产主要依托贸易隔离、美元结算账户系统冻结特定账户资产和依托第三方机构冻结资产等方式分别或者交织进行。在贸易隔离方面，主要是阻断两个经济体之间的贸易和资金往来，这使得被制裁方通过贸易渠道转移资产十分困难。在美元结算账户体系方面，国家和个人都可以设立美元账户，并且账户相互独立。资金结算账户系统分为一级存储和二级存储，一级存储是实体直接在美国金融系统开设的账户，二级存储是实体在其他国家金融机构在美国的分支机构或在其他国家金融机构开设的美元账户。二级存储账户一般需要通过美国的金融机构通汇账户连接美元结算体系。美国启动对特定实体的资产冻结时，就可以直接冻结一级存储账户上的资产，同时可以通过第三方来冻结二级存储账户上的资产。虽然大部分第三方金融机构不属于美国金融监管或司法管辖的对象，但是，它们与美元支付结算体系相连接且担忧被美国直接制裁，基本上采取与美国政府合作的态度，配合美国实施资产冻结，这使得美国实施的资产冻结可以跨越美国本土。紧急状态下的敌对式资产冻结，对于一个经济体的海外资产将带来致命性损害。但是，美国在考虑该政策选项时，需要考虑被制裁方的实力与反应，特别是从金融摩擦转变为全面对抗甚至战争的可能性。因此，针对一个国家的全面资产冻结应当是一个非常审慎的决策。

　　二、中国的政策应对

　　从美国对外政策的变化趋势来看，特朗普政府的行为方式发生了重大变化，美国可能使用包括金融制裁在内的诸多政策工具来实现其政策目标，而不管这种政策是否符合美国长期的行为路径或者其自身设定的规则体系。近期，美国政府单边主义有所强化，对金融制裁的运用更加频繁，对中国的各类制裁也在强化。在一个不平等、不平衡和不稳定的美元霸权体系中，中国应该运筹帷幄、多措并举、前瞻布局，从而有效应对包括金融制裁在内的美国多样化制裁的潜在风险。

　　积极深化多边合作，维系国际秩序稳定性

　　美国近期发起的诸多贸易摩擦、金融制裁等体现了美国的单边主义，与国际社会多边化和合作化的趋势背道而驰，美国正试图改变第二次世界大战以来的国际政治经济秩序。中国应该充分利用国际金融组织的相对中立性来评估美国政府在金融货币领域的政策公信力。中国应当积极主动地与联合国国际货币和金融体系改革专家委员会、国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行等国际组织进行合作，强化国际社会对人民币汇率政策和币值决定市场化改革的认识，强化人民币汇率与经济基本面相符的基本判断，强化国际社会对美联储独立性和公信力的讨论，同时致力于维系现有国际金融体系规则与秩序的相对稳定性，并寻求多边合作来改善现有秩序。最后，中国应当与美方保持沟通和交流，求同存异，共同维护国际金融体系的稳定性。

　　全面跟踪美国金融制裁政策、工具及其影响

　　建议常态化跟踪美国金融制裁的政策演进。过去几年，美国金融制裁政策发生了较大的变化，尤其是特朗普政府单方面破坏伊朗核协议后，美国对伊朗的金融制裁不断升级，伊朗国民卫队和伊朗中央银行先后成为首个被制裁的政府机构和中央银行。美国的制裁政策、工具和力度都在不断变化。2019年3月美国财政部调整了制裁的清单体系，相关的政策框架、制裁举措和政策的影响可能会发生新的变化。

　　系统梳理美国金融制裁涉及的中方人员和机构

　　目前中国有多个实体被美国制裁。虽然这对国家的整体冲击还不大，但是，出于未来风险防范的要求，相关部门、机构应该针对美国金融制裁清单进行全面梳理，明晰与美国金融制裁对象的关联程度、制裁内容、潜在影响以及应对之策。同时，针对受到制裁影响的不同类型的人员、机构及企业等采取差异化政策，尽力支持与国家经济发展、金融稳定和国家安全紧密相关的实体，并且尽量避免中国实体被列入美国金融制裁清单。

　　加速完善人民币支付清算系统

　　支付清算下的隔离式制裁以及对个人和金融机构的单点式制裁是美国惯用、常用的金融制裁手段。受到此类制裁时，相关支付清算系统陷入困境，一些经贸活动被迫中止。因此，应该加快推进人民币支付清算体系建设，尤其是将与国家安全紧密相关的能源、粮食、矿产、基础原材料等的经贸交易、支付、清算纳入其中，形成一个完善的支付清算系统。2019年1月31日英国、法国和德国宣布建立“支持贸易往来工具”（INSTEX），这是一个以迂回方式来与伊朗或其他经济体进行交易的系统，也是一个备份系统。此系统的开启主要是对美国将SWIFT等全球金融公共基础设施予以私用的一种应对。INSTEX的系统总部设在法国并于2019年6月正式开启，但由于受制于各种因素，该系统至2019年9月底还没有实质性地开展业务。中国应当借鉴欧洲经验，考虑构建一个“备份”支付清算体系。

　　加快“阻断法”立法，对冲域外管辖权

　　“阻断法”是某一司法管辖区用于阻止外部其他司法管辖区的法律在其境内生效的法律，专门用于应对域外管辖。美国的域外管辖在“9·11”事件后取得重大突破，未来可能进一步强化。欧盟的应对之策是制定“阻断法”。制定“阻断法”就是以法律形式明确不承认美国法律对于本国企业的适用性，通过立法的方式打破美国单边制裁的有效性，维护本国企业和个人在海内外的合法经营权益。“阻断法”可能无法完全应对域外管辖的风险，但是，可以给相关企业、机构提供一种缓冲机制，在一定程度上降低美国金融制裁不可预见性和随意选择性的损害程度。

　　考虑构建中国版金融制裁政策体系

　　中国与世界经济互动不断深化，外国金融机构和大型跨国公司对于中国经济的依赖程度在不断深化。因此，特定的金融制裁政策可作为“针锋相对”“以牙还牙”的政策储备。可借鉴美国、英国、欧盟等发达经济体的经验，构建中国金融制裁政策框架特别是设置被制裁实体清单及其标准。

　　深化金融体系市场化改革

　　在美元霸权体系下，金融制裁具有不对称效应。即使被制裁方作出完备的政策应对，美国仍具有一定的优势地位。对于与中国直接相关的金融制裁，尤其是针对国有金融机构、中央银行以及全面的“敌对式”制裁，美国会十分谨慎，因为这不仅可能对中国金融体系造成系统性冲击，也可能给美国自身金融体系以及全球金融体系造成巨大的破坏。当然，对于这种金融安全领域的小概率但具有系统破坏性的外部冲击，中国应当做好相应的政策应对准备。

　　更重要的是，中国应该做好“家庭作业”，深化经济金融体制和机制改革，进一步深化金融开放，完善利率市场化、汇率形成机制与国债收益率曲线建设，提升内部金融体系的韧性和弹性。中国应当完善会计和审计制度，防止美国以此为借口制裁中国的相关实体；加快推进金融市场开放，更多地引入美国、英国、欧盟等经济体的金融机构，形成微观层面的经济金融利益共同体。同时，以内外两个市场统筹为支撑，对金融市场开放进行再评估，在金融安全和稳定的前提下，加快推进金融市场开放，提升内外市场一体化水平。未来国家之间的合作共融是大趋势，中国应该进一步深化改革开放，构建中国与世界经济互动的开放型经济新体制。